城投公司如何转型参与PPP？

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城投公司的职能及角色

根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发〔2010〕19号）》文的定义，地方政府融资平台是指指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

根据《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理问题的通知的相关事项的通知（财预〔2010〕412号）》文的定义，融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。城投公司在经营中承担着政府投资项目的融资任务，并使用财政资金偿债，或其负责的政府投资项目的融资由政府提供直接或间接担保，被普遍视为地方政府的融资平台。

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城投公司转型具有得天独厚的优势

2.1 城投公司应运而生、应运而变

城投公司的成立和发展是与我国经济形势的发展密切相关的。为了防范地方政府债务激增带来的经济风险，2014年国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号文），该文明确提出了为了规范地方政府债务管理，要剥离融资平台公司政府融资职能，推广使用政府与社会资本合作模式,鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

随着中国经济发展下行压力的增加，2015年国务院进一步出台了《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》。为了严控地方政府隐性债增量，财政部随之颁布了一系列规范地方政府投融资行为的政策，如《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》，上述法规和部门规章旨在于严控地方政府债务，城投公司作为政府的传统投融资平台政策红利逐步消失，转型之需箭在弦上。

2.2 城投公司的转型可能性

作为政府经济建设麾下的排头兵，城投公司在积极参与城市基础设施建设、提供公共服务的过程中积累了无可替代的优势。

区域深耕，城投公司通过提供长期服务，在其业务聚集地积累了丰富的地方资源和人力资源，有利于其在区域内因地制宜进行纵深发展，发掘新的经营机会。

横向扩张，城投公司在行业发展初期建立的业务版图，为其业务造血提供了前驱保障，例如专注于某些特定领域的和行业的城投公司在产业布局上拥有先发优势。

融资创新，城投公司在剥离地方政府投融资平台角色、自身向市场化转型的基础上，可以利用优质资产进行融资租赁、通过ABS/TOT等模式盘活存量资产、对优质资产发行专项债券、借助第三方增信平台实现银行贷款、债权信托、或通过上市、混改及架构产业基金实现股权融资，创新融资途径。因此，城投公司的转型优势得天独厚。

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城投公司转型PPP途径探究及案例分析

3.1 转型参与PPP项目的政策依据

城投公司以社会资本方的身份参与PPP项目的合规性，在相关规范性文件中有所规定。《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）财金〔2014〕113号）》第二条指出“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。”

《PPP项目合同指南（试行）财金〔2014〕156号）》文中“所称社会资本方是指与政府方签署PPP项目合同的社会资本或项目公司。本指南所称的社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区的PPP项目。”

《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）提出：“大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。”

以上三文均对政府平台公司作为PPP项目参与主体进行了细致的规定，总的来说，在实现市场化转型、脱离政府融资角色的平台公司可作为社会资本方参与本级政府辖区的PPP项目。在积极参与本地/本级政府PPP项目的基础上，进一步参与非本级地方政府辖区的PPP项目是各城投公司转型逐步深化后的更高目标。

3.2 城投公司转型PPP的类型分析

城投公司转型参与PPP项目是城投公司整合自身资源配置、提升经营能力的不二选择。但是否所有的城投公司都适合转型做PPP项目，这个问题的答案显然不是肯定的。因此要对不同的城投企业做以区分。

由于区域及发展时间的差异，不同的城投公司呈现出不同的特征，可简要概括为以下几种类型。

第一类属于轻资产类企业，仅具备投融资能力，在政府项目的投融资过程中仅承担平台角色，这类企业可在PPP项目中担任政府出资平台角色，但经营性业务能力并未得到实质性改善。

第二类城投企业是具有一定的投融资能力和项目建设能力，在项目建设和管理方面有突出的经验和基础，可在PPP项目中担任社会资本方，但仍需要借助其他社会资本方的力量完成PPP项目的运营维护。

第三类城投企业已经具备了一定的企业规模，有较强的投融资能力、项目建设能力和公用事业服务运维能力，此类城投公司可以独立担纲PPP项目中的社会资本方，在区域内形成完整的经营生态圈。第四类城投企业是具备良好的市场竞争力，可以在自身擅长的领域布局全国，拓展业务地理版图，在全国范围内抓取行业机会，主力推动PPP项目成为企业经营的主力业务。下文将对不同类型的城投企业参与PPP项目做以简要阐明。

3.3 城投公司转型PPP的案例分析

轻资产类城投企业作为政府方出资平台参与到PPP项目的过程中，除了承担传统的融资责任、在项目公司中可以占股行使股东权利对PPP项目进行内部把控之外，还可以利用自身专业，创新融资方式。

例如上海城投集团旗下建银城投于2017年发起设立并管理规模为30亿的PPP基金，旨在于提升公共财政的有效性、控制集团的资金风险、提高依法参与城市基础设施建设程度，保障PPP项目资金合规，保障国有资产的有效增值，同时也有助于上海城投的转型发展，提升集团核心竞争力。

（1）联合多方，合力共赢

如上文提到的尚且不能单独担任PPP项目社会资本方的城投企业，可以通过与政府产业基金结合或是与上市公司合作，“借力”实现转型。

PPP项目可被分为新建项目和存量项目，针对具有稳定现金流的存量项目，为了盘活优质资产，化解存量项目的债务问题，按照发改委财金司出台的《发挥政府出资产业投资基金引导作用推进市场化银行债权转股权相关工作的通知》，城投公司可以以劣后出资人身份成立政府产业基金，引入其他社会资本，并将其注入存量项目中，再通过债转股的方式，成为优质存量资产的大股东。于此同时，城投公司还需要牵头成立项目公司，以政府产业基金注资项目公司，成为存量资产的经营主体。可以预见的是，类似于“华西证券-川投PPP项目资产支持专项计划”这种以具有稳定现金流的存量项目为标的资产证券化产品，可以迅速实现资产证券化，帮助城投公司顺利退出。

此外，以龙元建设参与杭州城建混改为例，龙元建设作为PPP行业社会资本方的巨擘之一，在杭州城建混改中持股60%，利用自身上市融资的渠道为杭州城建拥有的优质资产和专业运营团队提供资金保障，也为其他城投公司转型挖掘产业链价值提供了新的思路。

（2）持续造血，深挖经营价值

以杭州城投参与的已经进入运营阶段的杭州紫之隧道PPP项目为例，杭州城投作为社会资本方，负责紫之隧道的投融资、建设、经营和移交，并获得合作期内的专营权。凭借自身良好的信用资质，杭州城投以较低的融资成本获得了金融机构的融资。在建设期，借助杭州城投旗下城建发展公司项目建设管理经验，顺利完成了紫之隧道工程的建设任务，最终验收质量优良率、交付验收合格率均为100%。在运营阶段，杭州城投旗下杭州市路桥集团有限责任公司成立专项运营管理部门，对项目进行日常的运维养护。

杭州城投集团形成了一条项目投融资、建设、运营全生命周期的产业链，良好的运营给集团带来了收益，从而又增强了集团的投融资实力，形成良性发展闭环。城投从一个政府的投融资平台，转型注入新鲜血液，深挖产业链价值，实现了经营能力的突破。

（3）布局全国，奠基行业龙头

以城投控股为代表的涉足PPP业务的上市公司为例，此类城投集团已经站在了新的高度为城投企业的转型探索新的方向，城投集团的定位不仅仅是市场化转型后的基础设施的建造者，更是城市综合服务的运营商和公用事业服务的供应商。

归纳发现此类城投集团的发展，不难发现以下几个特征：

首先，理顺了机制体制，构建起契约型政企关系，实现政企经营业务的分离。其次，针对存量债务问题，通过多元化途径分类解决，创新融资途径。第三，优化产业布局，提升造血功能，打造品牌优势，发掘经营机会。第四，发挥规模优势，整合当地资源，区域集团化集约化发展。在打通全生命周期的产业链的前提下，此类实力雄厚的城投集团便可以通过公开市场募集资金，立足当下，放眼全国市场，在细分行业中抢占先机，奠定行业地位。

城投集团借助PPP发展的东风，顺势注入优质资产实现业务转型，其结果令人期待。

本文作者姚情、吴赟，现就职于中国投资咨询有限责任公司。文章仅代表作者观点，与道PPP立场无关。

来源： 中国投资咨询