协同创新平台一、农业类PPP项目发展现状
农业作为第一产业一直是拉动中国经济的基础，深化农业投融资体制改革，推动农业供给侧结构性改革，促进农业持续健康发展历来是中国经济发展的重要基础。然而，现在我国农业、农村的发展还是相对缓慢的，农村的住房、交通、环境等基础设施建设、医疗服务、文化设施等公共服务均普遍落后；城乡之间在收入、消费、享有公共服务的水平上均存在很大差距。同时，农村的建设项目多为公益性及准公益性，更多的是依靠政府财政支出，这对政府财政产生了不小的压力。
鉴于此，为了减轻政府财政支出压力，提升农业投资整体效率与效益，加快农业现代化，政府与社会资本合作模式越来越多地被运用到农业项目中。2016年，国家发展改革委及农业部出台了《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（发改农经〔2016〕2574号），鼓励并强化在农业领域实施政府与社会资本合作模式。2017年，财政部与农业部共同发布了《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》（财金〔2017〕50号），进一步明确了包括农业绿色发展、高标准农田建设、现代农业产业园、田园综合体、农产品物流与交易平台、及“互联网+”现代农业等六大农业类PPP重点关注领域，为农业实施PPP模式指明了道路。
截至2018年12月，根据财政部PPP中心项目管理库数据显示，农业类PPP项目入库个数共计65个，在全部PPP领域占比约为1%，其中准备阶段12个，采购阶段22个，执行阶段31个，落地率约为48%。在已入库的项目中，多集中在田园综合体、产业园等重建设的细分领域，项目投资额在3-10亿元的共29个，在10亿元以上的共18个，共占全部农业类PPP项目入库总数的72%。综合来看，整体项目呈现项目建设运营内容涵盖较多且偏综合化，单体项目投资额较大的特点，这基本反映了农业类PPP项目的现状。
二、农业类PPP项目存在的问题及建议
在实际操作中，农业类PPP项目也面临着一些实际问题。
1. 土地性质及获取途径
农业类PPP项目主要涉及农村集体土地的使用，国家对于农村集体土地性质与用途有着很严格的限制与规定，因此在实施农业类PPP项目的时候，需要根据用地性质采取相对应的获取方式。
农村集体土地主要分为农村集体建设用地、及农村集体农业用地。项目中主要涉及的农村集体建设用地包括集体公益性建设用地和集体经营性建设用地，其主要通过审批的方式获得。具体是经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。若项目涉及集体经营性建设用地的，且属于国务院设定的33个试点区域，则可在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，通过出让、租赁及入股的方式取得存量集体经营性建设用地的使用权。
农村集体农业用地主要用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地、畜禽饲养地等。根据《农村土地承包法》《土地管理办法》等相关政策规定，农村集体农业用地的经营权可通过流转的方式取得，流转的方式不限于转包、出租、转让及入股等。在实际操作中，可视项目条件、需求及农民与项目公司的合作意愿考虑采用合适的流转方式。
2. 项目公司融资压力大
根据财政部PPP中心管理库数据显示，农业类PPP项目多为投资额较高的项目，其项目融资的基数也相对较大。社会资本参与项目多数采用间接融资，即向银行或金融机构申请贷款的方式。根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发[1996]35号）以及之后出台的有关固定资产投资项目注册资本金调整政策可知，项目资本金最低比例为20%。在实际PPP项目操作中，项目资本金比例也会参照资本金制度的要求，即公司贷款比例最多为项目投资额的80%。因此，项目投资额较高是农业类PPP融资压力较大的原因之一。
此外，对于农业类项目，建设的固定资产及设施一般均归政府方或农民集体所有，项目公司也可通过项目收益权质押的方式向银行或金融机构融资。但是农业项目的期限一般较长（10-30年），而PPP项目的收益权是在项目建设完成后，进入运营阶段且满足相应条件时才能实现，其不确定性较高，也将影响银行或金融机构对该项目的融资。因此，为了降低项目融资压力，建议尝试运用创新投融资模式，例如在项目采购之前设置政府基金进入，发挥财政资金引导作用，或者项目公司开展PPP项目资产证券化，拓宽融资支持渠道。
3. 政府补贴处理
农业发展一直是政府工作的重中之重，政府及相关部门均出台了对具体农业产业项目发放补贴的利好政策。例如，农业部、财政部发布的《关于开展国家现代农业产业园创建工作的通知》中就提出了“根据产业园的规划面积、园内农业人口数量、地方财政支持情况等因素，中央财政通过以奖代补方式对批准创建的国家现代农业产业园给予适当支持。” 在《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》中，对河北、山西、内蒙古、江苏等18个省份开展田园综合体建设试点，采取资金整合、先建后补、以奖代补、政府与社会资本合作、政府引导基金等方式，大力支持开展试点项目建设。《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》中也提出“统筹安排财政涉农资金，加大对农村产业融合投入，中央财政在现有资金渠道内安排一部分资金支持农村产业融合发展试点，中央预算内投资、农业综合开发资金等向农村产业融合发展项目倾斜。”以上政策均对农业PPP项目提供了资金支持，吸引社会资本参与，助力农业发展。
政府资金补贴至农业PPP项目，在一定程度上降低了项目公司的投资，在实际操作中一般是按照补贴金额直接削减项目总投资的方式处理。但是需要注意的是：政府补贴时点与项目投资计划的匹配问题，例如发改委的补贴一般在特定月份发放，发放时间与项目投资计划不一致，若采用将政府补贴直接从项目投资额剔除的方式，若补贴发放时间不确定或晚于项目公司投资时间，为了按计划进行项目投资建设，项目公司将会承担因补贴未到账，投入更多的资金及资金的融资成本，最终影响项目公司的投资收益率。因此，建议在PPP项目合同中约定政府补贴的发放时点，或按照补贴实际到账时间削减项目总投资。
4. 项目条件变化导致投资增加
在项目实际操作中，农业类PPP项目还会出现因项目条件变化导致项目公司增加额外投入的情况。例如，当PPP项目涉及农田灌溉时，灌溉所需设备会因种植结构的变化而变化。然而，农田归农民集体所有，其种植结构由农民做主，政府方及项目公司均无权决定。若在项目合作期内出现种植结构变化，项目公司只能更换灌溉设备以配合种植结构调整，这就会导致项目公司增加额外的设备更换费用，其项目投资额也会相应增加，最终将会影响项目公司的投资收益率及项目的实施效果。因此，在PPP项目采购合同中建议将该内容进行约定。若项目采购时，未约定该内容，建议以补充协议的方式将此部分作为设备更新费用纳入项目总投资。
三、结语
目前，农业类PPP项目入库个数很少，尚处在雷声大雨点小的阶段，项目类型更偏向农村产业园、田园综合体等重建设的细分领域，农田建设及农作物生产因为土地及收益问题发展缓慢。相信随着相关政策的不断完善，项目设计的不断优化，更多的社会资本将参与到农业的建设与发展中，农业类PPP项目将会有更好的发展空间。
本文作者为林琳，现就职于中国投资咨询有限责任公司。文章为作者独立观点，不代表“道PPP”立场。
来源：中国投资咨询
一、农业类PPP项目发展现状
农业作为第一产业一直是拉动中国经济的基础，深化农业投融资体制改革，推动农业供给侧结构性改革，促进农业持续健康发展历来是中国经济发展的重要基础。然而，现在我国农业、农村的发展还是相对缓慢的，农村的住房、交通、环境等基础设施建设、医疗服务、文化设施等公共服务均普遍落后；城乡之间在收入、消费、享有公共服务的水平上均存在很大差距。同时，农村的建设项目多为公益性及准公益性，更多的是依靠政府财政支出，这对政府财政产生了不小的压力。
鉴于此，为了减轻政府财政支出压力，提升农业投资整体效率与效益，加快农业现代化，政府与社会资本合作模式越来越多地被运用到农业项目中。2016年，国家发展改革委及农业部出台了《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（发改农经〔2016〕2574号），鼓励并强化在农业领域实施政府与社会资本合作模式。2017年，财政部与农业部共同发布了《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》（财金〔2017〕50号），进一步明确了包括农业绿色发展、高标准农田建设、现代农业产业园、田园综合体、农产品物流与交易平台、及“互联网+”现代农业等六大农业类PPP重点关注领域，为农业实施PPP模式指明了道路。
截至2018年12月，根据财政部PPP中心项目管理库数据显示，农业类PPP项目入库个数共计65个，在全部PPP领域占比约为1%，其中准备阶段12个，采购阶段22个，执行阶段31个，落地率约为48%。在已入库的项目中，多集中在田园综合体、产业园等重建设的细分领域，项目投资额在3-10亿元的共29个，在10亿元以上的共18个，共占全部农业类PPP项目入库总数的72%。综合来看，整体项目呈现项目建设运营内容涵盖较多且偏综合化，单体项目投资额较大的特点，这基本反映了农业类PPP项目的现状。
二、农业类PPP项目存在的问题及建议
在实际操作中，农业类PPP项目也面临着一些实际问题。
1. 土地性质及获取途径
农业类PPP项目主要涉及农村集体土地的使用，国家对于农村集体土地性质与用途有着很严格的限制与规定，因此在实施农业类PPP项目的时候，需要根据用地性质采取相对应的获取方式。
农村集体土地主要分为农村集体建设用地、及农村集体农业用地。项目中主要涉及的农村集体建设用地包括集体公益性建设用地和集体经营性建设用地，其主要通过审批的方式获得。具体是经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。若项目涉及集体经营性建设用地的，且属于国务院设定的33个试点区域，则可在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，通过出让、租赁及入股的方式取得存量集体经营性建设用地的使用权。
农村集体农业用地主要用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地、畜禽饲养地等。根据《农村土地承包法》《土地管理办法》等相关政策规定，农村集体农业用地的经营权可通过流转的方式取得，流转的方式不限于转包、出租、转让及入股等。在实际操作中，可视项目条件、需求及农民与项目公司的合作意愿考虑采用合适的流转方式。
2. 项目公司融资压力大
根据财政部PPP中心管理库数据显示，农业类PPP项目多为投资额较高的项目，其项目融资的基数也相对较大。社会资本参与项目多数采用间接融资，即向银行或金融机构申请贷款的方式。根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发[1996]35号）以及之后出台的有关固定资产投资项目注册资本金调整政策可知，项目资本金最低比例为20%。在实际PPP项目操作中，项目资本金比例也会参照资本金制度的要求，即公司贷款比例最多为项目投资额的80%。因此，项目投资额较高是农业类PPP融资压力较大的原因之一。
此外，对于农业类项目，建设的固定资产及设施一般均归政府方或农民集体所有，项目公司也可通过项目收益权质押的方式向银行或金融机构融资。但是农业项目的期限一般较长（10-30年），而PPP项目的收益权是在项目建设完成后，进入运营阶段且满足相应条件时才能实现，其不确定性较高，也将影响银行或金融机构对该项目的融资。因此，为了降低项目融资压力，建议尝试运用创新投融资模式，例如在项目采购之前设置政府基金进入，发挥财政资金引导作用，或者项目公司开展PPP项目资产证券化，拓宽融资支持渠道。
3. 政府补贴处理
农业发展一直是政府工作的重中之重，政府及相关部门均出台了对具体农业产业项目发放补贴的利好政策。例如，农业部、财政部发布的《关于开展国家现代农业产业园创建工作的通知》中就提出了“根据产业园的规划面积、园内农业人口数量、地方财政支持情况等因素，中央财政通过以奖代补方式对批准创建的国家现代农业产业园给予适当支持。” 在《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》中，对河北、山西、内蒙古、江苏等18个省份开展田园综合体建设试点，采取资金整合、先建后补、以奖代补、政府与社会资本合作、政府引导基金等方式，大力支持开展试点项目建设。《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》中也提出“统筹安排财政涉农资金，加大对农村产业融合投入，中央财政在现有资金渠道内安排一部分资金支持农村产业融合发展试点，中央预算内投资、农业综合开发资金等向农村产业融合发展项目倾斜。”以上政策均对农业PPP项目提供了资金支持，吸引社会资本参与，助力农业发展。
政府资金补贴至农业PPP项目，在一定程度上降低了项目公司的投资，在实际操作中一般是按照补贴金额直接削减项目总投资的方式处理。但是需要注意的是：政府补贴时点与项目投资计划的匹配问题，例如发改委的补贴一般在特定月份发放，发放时间与项目投资计划不一致，若采用将政府补贴直接从项目投资额剔除的方式，若补贴发放时间不确定或晚于项目公司投资时间，为了按计划进行项目投资建设，项目公司将会承担因补贴未到账，投入更多的资金及资金的融资成本，最终影响项目公司的投资收益率。因此，建议在PPP项目合同中约定政府补贴的发放时点，或按照补贴实际到账时间削减项目总投资。
4. 项目条件变化导致投资增加
在项目实际操作中，农业类PPP项目还会出现因项目条件变化导致项目公司增加额外投入的情况。例如，当PPP项目涉及农田灌溉时，灌溉所需设备会因种植结构的变化而变化。然而，农田归农民集体所有，其种植结构由农民做主，政府方及项目公司均无权决定。若在项目合作期内出现种植结构变化，项目公司只能更换灌溉设备以配合种植结构调整，这就会导致项目公司增加额外的设备更换费用，其项目投资额也会相应增加，最终将会影响项目公司的投资收益率及项目的实施效果。因此，在PPP项目采购合同中建议将该内容进行约定。若项目采购时，未约定该内容，建议以补充协议的方式将此部分作为设备更新费用纳入项目总投资。
三、结语
目前，农业类PPP项目入库个数很少，尚处在雷声大雨点小的阶段，项目类型更偏向农村产业园、田园综合体等重建设的细分领域，农田建设及农作物生产因为土地及收益问题发展缓慢。相信随着相关政策的不断完善，项目设计的不断优化，更多的社会资本将参与到农业的建设与发展中，农业类PPP项目将会有更好的发展空间。
本文作者为林琳，现就职于中国投资咨询有限责任公司。文章为作者独立观点，不代表“道PPP”立场。
来源：中国投资咨询