刘文杰：PPP模式服务湖南经济大有可为

    湖南当前城镇化率低于全国平均水平，基础设施建设有待提速，公共服务领域有待加强；在湖南深度对接“一带一路”和长江经济带国家战略进程中，更需要布局和升级一批重大项目，而推广PPP模式将是助推湖南经济社会战略转型的重要抓手，PPP模式服务湖南经济将大有可为，本刊记者就此专访了湖南省财政厅党组成员、副厅长刘文杰。

　　本刊记者|张向阳 余立新 通讯员|贺倩

　　《新理财》(湖南财政)：刘厅长，您好。我们为什么要推广PPP模式，PPP模式和传统的BOT模式有何区别?

　　刘文杰：在当前我国经济进入新常态、城镇化和市场化提速、地方政府性债务问题显现的形势下，推进PPP模式意义重大、一举多得：一是有利于减少政府负债，缓解地方政府融资压力；二是有利于激活社会资本参与公共设施建设；三是有利于促进政府职能转变，还权给市场，减少对微观事务的干预，提高社会公共产品供给效率。现在，推广PPP模式已经上升到国家战略的高度，成为全面深化改革的重要抓手和落实改革发展的重要工具和载体。

　　PPP模式与传统的BOT模式相比较，有以下不同：

　　一是利益关系不同。在传统的BOT模式中，由于社会资本承担了项目全部风险，工程报价和经营收费往往超过合理水平。而PPP模式是一个完整的项目融资概念，它是政府、社会资本基于某个项目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作，是项目的共同出资人，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。

　　二是运行程序不同。两种模式的不同之处主要在项目前期，PPP模式中社会资本从项目论证阶段就开始参与项目，而且PPP项目在实施之前要进行VFM(物有所值分析)以及财政承受能力评价等。而BOT模式下，社会资本是从项目招标阶段才开始参与项目。其次，在PPP模式中，政府始终参入其中，对项目进行全生命周期监管，而在BOT模式中，在特许协议签订之后，政府对项目的影响力通常较弱。

　　三是投资回报不同。BOT由于是社会资本单独负责项目建设和经营，承担项目全部风险，往往通过提高经营收费来获取更高的投资收益，因此，社会资本在很多BOT项目中获得了超过正常水平的投资回报。而对于PPP项目，由于政府和社会资本都是出资方，是一种风险共担、利益共享的关系，政府会全程参与整个项目，这一方面会确保项目投资金额在财政约束的合理范围，另一方面，也会通过与社会资本的先期谈判，将PPP回报约定在合理的区间，既根据同期国债收入水平、CPI水平等因素确保一个项目投资回报上限，政府同时也承诺，在项目亏损时按一定价格进行补偿，确保社会资本有合理的保底收入，从而保证PPP项目的合理收益。

　　《新理财》(湖南财政)：如何选择社会资本?怎样平衡公共利益、商业利益与公共服务质量之间的关系?

　　刘文杰：从法律定义上看，PPP属于服务项目政府采购范畴，《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)更是明确规定：“地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。”

　　因此地方政府在选择PPP项目的社会资本方时，要根据政府采购法律法规及相关制度规定，采取公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商、单一来源采购等方式，综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，依法择优选择诚实守信的合作伙伴，不得违法指定社会资本的方式来实施PPP，确保整个选择过程“公开、公平、公正”。

　　成功实施PPP项目的关键在于实现双方共赢和合理地分担风险，平衡政府方面所代表的公共利益和社会资本的商业利益。利益分配的实质就是定价，最理想的状态就是在坚持公共利益最大化原则的前提下，确保PPP项目社会效益和经济效益都有所提高，同时让社会资本获取合理的利润，避免出现暴利和亏损。一旦项目收益超出预期，政府根据合同约定，下调公共产品价格，避免其获得暴利；反之，政府就要通过补贴或上调价格等方式，使私人部门获得合理回报，确保项目可持续。合理利润以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑不同情景结合风险等因素确定。这样既满足了社会资本的回报要求，同时又维护了公共利益。

　　财政部明确要求建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共利益。PPP项目合同中除规定社会资本方的绩效监测和质量控制等义务外，还将按照财政部文件的要求明确保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理。因此在PPP项目中，一旦出现公共服务质量下降的现象，政府部门将根据合约履行其监管责任，要求其改善经营，提高公共服务质量。

　　《新理财》(湖南财政)：PPP项目中财政的支出责任与政府债务是一种什么样的关系?

　　刘文杰：按照财政部文件规定，PPP项目中财政的支出责任包括股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等。从某种意义上来说，这种财政支出责任实际上是政府购买服务的对价，并不是直接债务。只有社会资本投资的公共产品或服务有产出了，政府才付费，没有产出政府则不会付费，所以在PPP模式下是没有政府债务的。但是，我们也必须警惕政府债务风险的压力，因为PPP合同是一个法定合同，政府一旦签订，就有义务履行合同的责任，这是一个法定的刚性支出责任，只要社会资本方没有违约，财政部门必须要按合同保证支出。另外，如果PPP项目做得过多，一样会增加由于财政收支矛盾而带来的举债压力。

　　《新理财》(湖南财政)当前我省首批PPP项目进展情况如何，湖南对PPP项目有哪些政策支持?

　　刘文杰：我省首批省级PPP项目进展比较顺利，在首批30个示范项目中，到目前为止，已经和社会资本签约的项目达到17个，签约率占比57%，投资额超过300亿元，涉及交通、市政基础设施、社会事业、生态环保、农业水利、文化旅游等多个领域，其他的13个示范项目也在抓紧对接社会资本。几个重点项目，都取得了积极的进展。长沙磁悬浮项目涉及投资金额40多亿元，也是湖南在高端技术产业领域的一个重大项目，现在建设进展顺利，预计今年年底可以试运营，这是湖南省务实有序推进PPP示范项目的一个典型。对照全国PPP项目签约率，湖南的PPP项目推进走在全国的前列。

　　从政策支持上来看，省财政厅与住建厅联合印发了“两供两治”设施建设财政贴息奖补办法，对运用PPP模式的“两供两治”项目给予贴息和奖补。另外我们财政厅已经与国家开发银行湖南省分行、农业发展银行湖南省分行签订了长期战略合作协议，优先支持PPP项目融资。

　　下一步我们财政厅还将进一步加大工作力度，拟设立PPP项目投资基金。基金按照“政府引导、市场运作、风险共担、合作共赢”的思路，通过一定比例的财政资金投入，吸引社会资本，如银行理财资金、保险资金等注入，并以市场化方式运作引导各类社会资本共同推动全省PPP项目发展，实现PPP项目投资主体多元化，确保PPP项目建设资金的持续有效投入。此外，我们财政厅也准备推出省级PPP示范项目联系点制度，财政厅下属的各联点处室将深入联系示范项目，针对发现的问题，提出合理化意见和建议，帮助制定解决问题的办法。

　　《新理财》(湖南财政)：谢谢刘厅长!

（本文来源： 《新理财》（湖南财政））