从科技政策到科技与创新政策——创新驱动发展战略下的政策范式转型与思考

党的十八大明确提出实施创新驱动发展战略，《国家创新驱动发展战略纲要》指出创新驱动就是创新成为引领发展的第一动力。创新驱动发展战略实施背景下，发展的动力在发生变化，从要素驱动、投资驱动向创新驱动转变；发展的理念在发生变化：从单纯强调经济发展，到经济社会协调发展，再到经济、政治、文化、社会、生态文明全面发展，创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念提出；创新的内涵发生了变化：从技术创新、产品创新、工艺创新，到管理创新、商业模式创新、业态创新，再到包括科技创新、理论创新、制度创新、文化创新在内的全面创新；战略的目标发生了变化：从推动科学技术的发展到推动科技创新与经济社会发展的结合；战略的定位发生了变化：从科技发展战略到国家发展战略，再到国家发展全局的核心；战略的实施路径发生了变化：从深化科技体制改革到建设国家创新体系，再到国家治理体系和治理能力的现代化。在这样一个转变的大背景下，必然对科学、技术与创新政策提出新的要求，并推动其范式转变。

彼得·霍尔借鉴库恩范式概念提出了政策范式概念。他认为，所谓的政策范式就是由各种理念和标准组成的框架，这一框架指明了政策目标和政策工具，政策制定者不仅习惯性地在这个框架中工作，而且开展工作所使用的每一个术语和工具都将受到框架的极大影响。政策范式代表着政策行动的框架，往往决定了政策制定者和执行者对政策问题的界定、政策目标的设计、政策工具的选择和政策资源的利用，政策的变迁往往以政策范式的演变为表现形式。[1]

伦德瓦尔和博拉斯把科学、技术和创新政策定义为“为实现国家目标，政府能够而且已经实行的关于推进科学、技术知识的生产、扩散和应用的公共政策”[2]。在内涵和范围方面，科学政策、技术政策和创新政策之间既有联系，又有差别。从政策目标来看，科技政策主要是为了解决科技领域中的知识生产问题，如配置资金支持科技活动、培养科研人才、规制科技研发活动的潜在危害、协调影响科技活动的相关政策等，其中技术政策更聚焦在具体技术和领域上; 而创新政策主要是解决运用知识创造价值的问题，比如增加知识供给、完善市场框架与环境，激励知识向价值的转化。从政策着力点来看，科技政策集中在科技研发的供给方面，而创新政策更多地强调科技成果的商业化，关注的是需求方面。从政策范围来看，科技政策集中在研发(Ｒ＆D) 政策之上，而创新政策要与广泛的产业政策联系起来，不仅研究产业政策、还要研究一般性的经济政策对科技成果商业化的推动作用。从而，上述区别共同导致了两者在政策范式( 问题定位、政策目标、工具与政策选择、政策过程、决策执行) 上的差别( 如表 1示)。

表 1 科技政策与创新政策范式比较

资料来源: 薛澜． 科学政策，技术政策，创新政策的联系及演变———政策过程的视角，“科技创新政策体系”研讨会发言稿，清华大学，2013 年 10月 29 日。

从理论发展与实践探索的历程来看，以英国苏赛克斯大学科学政策研究中心 (SPRU)主任约翰·萧特为代表的一批欧洲学者提出: 创新政策的发展经历了从“创新政策 1. 0”、“创新政策 2. 0”到“创新政策 3.0”的演进历程。传统的创新政策致力于解决创新活动中的“市场失灵”问题，其范围大致等同于科学与技术政策，可以视为“创新政策 1. 0”; 而基于国家创新体系视角的创新政策，更加注重解决创新过程中的“系统失灵”问题，通过建立创新主体相互作用过程中的学习机制发挥系统性的作用，可以视为“创新政策 2. 0”; 与之不同，“创新政策 3.0”认为创新与经济、社会发展紧密相关，相应的创新政策的功能也不能仅局限于解决创新活动中出现的问题，而应包括鼓励投资和提供方向两个方面: 一方面，创新政策应着眼于创新活动的全过程，应通过整个创新链条来鼓励投资，包括从初始发明、到改进创新，再到应用扩散。另一方面，创新政策应该为创新活动提供方向，包括进行前瞻性预见、开展创新试验、培育新的制度以及融合不同的专长与技能[3] 。与既有的范式不同，创新政策 3. 0”更关注系统变革和转型，更加具有前瞻性，将社会科学与科学技术有机结合，以解决技术变革问题所带来的社会———技术特性方面的问题，从而对政策的制定、实施与评价提出了新的、更高的要求[4]。总的来看，伴随经济社会的发展、科技与创新活动方式的变化、以及理论认识的逐步深化，今天，科学、技术与创新政策的内涵、范围与范式正在发生较大的变化: 从科技、经济领域逐渐扩展到社会领域，从解决市场失灵、系统失灵转变为引导创新方向、推动系统变革和转型，并日益呈现出系统性、协调性、多层次性的特征。

从建设现状来看，“十一五”期间，《规划纲要》、《配套政策》及实施细则的出台与实施，大大促进了科技与创新政策体系的建设，初步形成了涵盖科研机构、高校、企业、中介机构等各类创新主体，覆盖基础研究、技术开发、技术转移、产业化等各个创新环节，作用于供给侧、需求侧、环境侧等各个方面，包括财政、税收、金融、知识产权等各类手段在内的多样化政策工具体系[5]。根据科技部政策法规与监督司贺德方司长的总结: 我国的科技创新政策体系，在国家科技创新发展战略的指引下，逐步形成了涵盖要素、创新主体、创新关联、产业创新、区域和环境的6大类政策。其中，要素政策: 包括科技投入、人才政策和科技基础设施政策; 主体政策: 包括企业创新政策、高校院所政策和创新服务机构政策等; 关联政策: 包括产学研结合政策、军民融合政策和科教结合政策等; 产业创新政策: 主要是针对特定产业的创新政策( 如电动汽车政策) ; 区域创新政策: 主要是针对特定区域的创新政策( 如示范区政策、高新区政策等) ; 创新环境政策: 包括市场环境政策、科技金融政策、国际化政策和文化环境政策等 [6]。“十二五”期间特别是“十八大”以来，党和国家做出一系列重大部署，明确推动国家科技进步、发展创新事业的战略方向，将科技创新置于“国家发展全局的核心位置”，发布实施《关于深化体制机制改革，加快实施创新驱动发展战略的若干意见》( 以下简称《若干意见》) ，研究审议《国家创新驱动发展战略纲要》，修订出台《促进科技成果转化法》，颁布《深化科技体制改革实施方案》( 以下简称《实施方案》) 、《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》、《关于深化中央财政科技计划( 专项、基金等) 管理改革的方案》、《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，《关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》等一系列重大政策措施，主要从科技创新角度，提出了落实创新驱动发展战略的“施工蓝图”，积极营造激励创新的良好生态( 包括市场、政策与制度环境等) ，着力破除创新活动面临的各类体制机制障碍，体现了新时期科技创新政策体系建设的最新思路。与此同时，国务院先后发布《中国制造 2025》，《关于积极推进“互联网 + ”行动的指导意见》等一系列重要文件，为创新驱动发展指明了战略方向; 充分发挥财税政策在支持研发与创新活动方面的积极作用，完善了研发费用加计扣除政策，放宽了享受加计扣除政策的研发活动和费用范围; 修订了《高新技术企业认定管理办法》，在科研人员比例、研发费用占比等核心条件上放宽标准，让更多企业、特别是中小企业受惠于高企税收政策; 将国家自主创新示范区部分所得税试点政策推广到全国，鼓励有限合伙制创投企业、中小高新技术企业发展，以及技术转让、股权激励等行为; 完善了固定资产加速折旧税收政策，鼓励企业开展研发活动，加快技术更新; 制定了《国家科技成果转化引导基金贷款风险补偿管理暂行办法》，充分发挥财政资金的杠杆作用，促进科技与经济的结合; 着力推动商事制度改革，简化注册审批手续，激发创新创业活力，发布《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，为营造公平竞争的市场环境提供保障; 加大对知识产权的司法保护力度，建立了知识产权专门法院，对《专利法》进行了第四次修改，颁布了《国务院关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》，着力塑造有利于创新创造和价值实现的知识产权制度体系;推动多层次资本市场建设，发布《国务院关于全国中小企业股份转让系统有关问题的决定》，“新三板”扩容提速，为中小微企业、特别是创新型企业提供了便捷的直接融资渠道，决定在上海证券交易所建立战略新兴板，支持战略性新兴产业和高技术企业发展，股票发行注册制改革提速，为创新驱动发展提供资本市场支撑。

党的十八大、特别是十八届三中全会以来，为推动创新驱动发展战略的落实实施，出台了以《若干意见》、《实施方案》为代表的一系列重大政策，体现了新时期科技与创新政策体系建设的新思路，与《配套政策》( 2008) 相比，在政策着力点、政策制定、政策协调、政策执行等方面均呈现出显著变化( 如表 2 所示) 。

表 2 《配套政策》、《若干意见》及《实施方案》政策要点一览

资料来源: 作者整理

环境面政策被提到首要位置，从注重“政策优惠”向消除“制度障碍”，营造健康环境转变。《配套政策》主要关注如何通过财政投入、税收优惠等优惠性政策激励各类主体开展创新活动，如“确保财政科技投入稳定增长”、“发挥财政资金对激励企业自主创新的引导作用”、“加大对企业自主创新投入的所得税前抵扣力度”、“完善促进高新技术企业发展的税收政策”、“完善促进转制科研机构发展的税收政策”等; 而《若干意见》则更关注如何通过制度环境建设为创新活动提供制度保障、消除制度障碍，并更加注重相关激励政策特别是财税政策的公平性与普惠性。如“实行严格的知识产权保护制度”、“打破制约创新的行业垄断和市场分割”、“改进新技术新产品新商业模式的准入管理”、“健全产业技术政策和管理制度”、“形成要素价格倒逼创新机制”、“提高普惠性财税政策支持力度”等，为创新活动营造公平、开放、透明的市场环境和制度保障，充分发挥市场和企业在创新资源配置与整合中的决定性作用，营造激励创新的公平竞争环境。《实施方案》提出“营造激励创新的良好生态”，除了对《若干意见》中的相关举措进一步细化落实外，特别强调了“培育创新文化，形成支持创新创业的社会氛围”，突出了创新生态建设中的“软环境”因素。

2、  政策制定的民主化、科学化程度不断提高

《配套政策》开始注重科技决策的科学化与民主化，进一步明确了企业在自主创新中的地位和作用，尤其对某些特定行业或特定领域给予更多的政策关注，以特惠型政策和倾斜性支持激发创新活力;而《若干意见》则更加关注如何通过制度建设促进企业真正成为技术创新决策、研发投入、科研组织和成果转化的主体，如通过“建立高层次、常态化的企业技术创新对话、咨询制度，吸收更多企业参与研究制定国家技术创新规划、计划、政策和标准”等措施，扩大企业在国家创新决策中话语权，发挥企业和企业家在国家创新决策中的重要作用。《实施方案》更加明确提出了“建立国家科技创新决策咨询机制，发挥好科技界和智库对创新政策的支撑作用，成立国家科技创新咨询委员会，定期向党中央、国务院报告国际科技创新动向”，将专家、智库等社会力量也纳入了创新决策咨询的范围。

3、   政策协调层级提升、力度加大

在政策协调上，强调加强创新政策统筹协调，建立创新政策协调审查机制。《配套政策》主要关注如何打破部门分割、重复分散的科技资源配置格局，强调加强部门间的统筹协调，如“完善财政部门与科技等部门科技资源配置的协调机制”、“由财政部门牵头，科技、发展改革等部门参加组成协调机构，制定政府采购自主创新产品的具体办法等”、“由国家综合经济部门牵头，科技、教育、财政、商务、税务、海关、质检、知识产权等相关部门参加组成协调机构，制定重大产业技术和装备引进政策等”; 《若干意见》进一步推进了创新政策统筹协调机制建设，除了强调“加强科技、经济、社会等方面的政策、规划和改革举措的统筹协调和有效衔接”，将创新置于经济社会发展的核心位置外，更加明确提出“建立创新政策协调审查机制”和“创新政策调查和评价制度”，强调动态监督与评价对创新的作用。在此基础上，《实施方案》明确提出“构建统筹协调的创新治理机制”，并将“完善政府统筹协调和决策咨询机制，提高科技决策的科学化水平”置于首位。

4 、  政策手段更加多样化、更加平衡

在强调发挥激励性政策作用的同时，更加注重规制性政策的作用。《配套政策》和《若干意见》均注重发挥激励性政策对创新主体及创新活动的引导作用，但《若干意见》则更注重政策手段的多样化，在采用激励性手段如财政、税收、政府采购政策对创新行为进行有效驱动的同时，更加注重运用规制性手段如标准、监管、反不正当竞争等影响创新活动的方向、设定创新行为的准则、营造公平竞争的环境，如“打破制约创新的行业垄断和市场分割”，“改进新技术新产品新商业模式的准入管理”、“改革产业监管制度”等，旨在明确创新主体的行为边界和行为准则，在实施“负面清单”管理制度的基础上赋予创新主体探索实践的最大自由，充分发挥其积极性和创造性。《实施方案》则对上述举措做了进一步细化。归结起来，从《配套政策》到《若干意见》直至《实施方案》，创新取代科技成为更重要的关键词、环境营造取代了选择性支持，统筹协调取代了分工落实，规则优先取代了任务优先，从政策目标、政策工具、政策着力点、政策制定、政策协调、政策执行等各个方面，均呈现出从科技政策体系向科技与创新政策体系转变的鲜明特征。

应当肯定，十八大以来我国科技与创新政策体系建设取得了显著的成效，但从更加广义的创新政策视角来看，当前我们在政策体系建设、制度环境营造方面还存在诸多与创新驱动发展要求不相适应的地方，甚至是束缚与障碍，突出体现在以下方面。

1 、  政策理念和定位存在问题

现行经济政策仍然是鼓励生产而非鼓励创新的，是鼓励数量扩张而非质量提升的，是鼓励物质要素而非智力要素投入的。例如，以流转税为主的税收体系不利于企业投资于无形资产、人力资本与研发活动( 难以像原材料、机器设备一样得到方便抵扣) ，在宏观税负整体较高的前提下，资本税负低而劳动税负高( 如个人所得税基本成为工薪税) ，在企业层面造成了热衷于“资本运作”而非实体运营，在个人层面则导致了创新回报低而缺乏积极性; 再比如，金融管制、垄断和准入限制的存在，资本市场与金融监管体系改革的滞后，一方面造成企业融资成本过高，民营企业、特别是创业型、创新型中小企业融资困难( 缺乏不动产等抵押物) ，另一方面造成“影子银行”、金融脱媒与不动产投资过度，带来潜在金融风险。

 2 、  政策协调配套存在问题

政策脱节、政策缺失、政策拥挤、甚至政策冲突，在我国现阶段同时存在。比如，科技成果使用、处置与收益权改革鼓励给予科研人员股权激励，但相应的干部管理条例却规定公职人员、特别是领导干部不能担任企业股东; 科技、行业主管部门鼓励企业创新与产业升级，引导企业增加研发投入，而国有资产管理部门只关心现期利润和资产保值增值，导致企业尽量压低研发投资。再比如，科技部门出台政策支持国产化、首台套设备的研发，给予“溢价补贴”，但财政部门在招标采购时却倾向于国外成熟产品，“唯低价者取”; 还比如，在电动汽车、智慧城市、物联网等多个领域，均出现数个政府部门各自出台规划政策、选择试点城市的现象; 在某些领域，如医疗器械、保健食品等，长期缺乏有效政策监管( 注册、审批、价格、宣传) ，多头管理、互不衔接，导致市场无序竞争，劣币驱逐良币。凡此种种，究其原因，根源就在于缺乏顶层设计与统筹协调。

3 、  决策机制( 政策制定) 存在问题

在利益主体分散化、创新模式网络化、社会行为交互化( 社交化) 的大背景下，原有的单向度( 自上而下) 、一元化( 政府主导) 决策机制已远远不能适应发展需要。多元化利益主体需求/意愿的体现，能力/知识的贡献变得更加重要，而这就要求决策参与主体从传统的政府部门、专家学者向业界精英、社会公众、民间智库拓展，决策过程从封闭向开放转换，政策议题和政策方案从单一向多元转变。而所有这些，都对现行以行政部门为主导的单一决策模式( 包括委托立法) 提出了挑战。在创新日新月异、问题空前复杂、社会高度敏感的环境下，政府面临信息不足，能力不足，应对不力等一系列问题。比如，过去几年来网约车在国内的飞速发展及其暴露的问题，导致了监管新规 ① 的出台，新规本身在理念上有较大突破，明确了网约车的法律地位，采取了不同于传统出租车的管理方式，但由于缺乏利益相关者的参与，在各地方落地的时候却大打折扣，户籍、车籍、排量上的种种限制，使得大批不符合规定的司机离开这个行业，网约车平台发展背离了分享经济初衷。

4 、  政策执行存在问题

从监管理念、执行机制到实施手段均亟需转变。在监管理念上，政府习惯了“正面清单”的管理思路，更多地不是去确立规则，而是直接规定行为，而创新本身的多样性或不确定性导致这种管理思路基本失效，要么使得监管流于形式，要么完全束缚了创新者的手脚②。在执行机制上，创新本身的动态性，使得政策必须具备在执行中灵活调整的空间，其“跨界”特点又要求相关部门在政策执行过程中进行动态协调，这使得政策执行与政策制定同等重要，对管理部门提出了更高的要求，而不是简单的“一放了之”或“一禁了之”。

由此可见，作为后发国家，在经过了改革开放以来三十几年的发展历程之后，我国的科技与创新政策基本上从早期的学习借鉴、消化吸收发展到了今天与国际前沿并行的阶段，在个别领域如互联网信息服务业和分享经济领域，我们面临着与发达国家同样的政策问题，中国的政策实践甚至可以为全球提供经验。而这必将对科技与创新政策的未来走向产生深远影响。首先，科学技术与创新活动具有新奇性、异质性与跨界性，需要灵活应对与协调，与此同时，创新又具有“破坏性”，隐含着经济或社会风险，需要预见、预防与处置，所有这些，都对创新治理提出了更高的要求，需要政府从根本上转变观念，实现从管理向治理的转变，引入参与式治理、适应性治理、灵巧( smart) 治理的理念和手段; 其次，在从模仿创新、跟随型创新发展到自主创新，乃至引领型创新的阶段，单纯依靠照搬他国的政策经验已不足以解决我们面临的问题，而需要更多地进行政策设计与实验，探索新的政策工具与治理手段; 再次，创新内涵与外延的拓展，全面创新理念与创新驱动发展战略的提出，要求我们将创新“嵌入”到所有公共政策的制定与实施当中，不仅包括科学、技术与创新政策，也包括经济政策、社会政策、文化政策，不仅要重视引入新的政策工具，更要注重通过已有政策工具的有效运用，特别是“重新组合”来推动创新; 最后，从“创新政策3. 0”的视角出发，未来科技与创新政策体系的构建应致力于推动经济———社会系统的转型与变革，应对人类面临的重大挑战如气候变化，资源枯竭，环境恶化，贫富分化等问题。