乡村振兴战略下的土地制度改革与管理思考

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的战略决策，也是新时代“三农”工作的总抓手，2018年中央1号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》对此作出了全面部署，提出了“产业兴旺、生态宜居、乡村文明、治理有效、生活富裕”的总要求。乡村振兴是一项复杂而艰巨的系统工程，涉及面广，推进难度大，需要综合施策，而许多措施都离不开土地，最终都要回归到土地利用上，因为土地是乡村最重要的生产要素，自然也是助力乡村振兴的重要资源。

随着城镇化、工业化和农业现代化进程的加快，农村土地利用方面出现了一些新情况和新问题，比如，农民进城务工，承包地无人耕种而撂荒；进城农民宅基地长期闲置，而退出机制又不健全，造成土地资源浪费；集体土地与国有土地权能不对等，集体土地权能落实不到位；土地产权界限不明晰、权利不落实，承包经营权、使用权权益保障不充分，存在征地范围过大、程序不完善、补偿安置不到位、强制性拆迁等损害农民利益的现象；土地流转制度不健全，市场不完善，监管不到位；土地经营的产业化、规模化程度低；耕地数量减少、质量下降问题突出等。

这些问题如果解决不好，就会极大地阻碍或制约乡村振兴。如何科学判断、准确把握、正确认识当前农村的土地问题和发展形势，努力破解矛盾难题，充分发挥土地的保障支撑作用和最大效能，从而激发推动乡村振兴的新动能，是摆在我们面前的重大课题。今后做好土地文章，助力乡村振兴的着力点应该放在哪里？尽管各地情况千差万别，但从解决共性问题的角度出发，笔者认为以下三个方面至关重要。

分析当前农村土地利用和管理方面存在问题的原因，最重要的还是制度因素。因此，中央要求，要坚持问题导向和底线思维，加快推进农村土地制度改革试点，明确“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的三条改革底线。在推进农村土地所有权、承包权、经营权 “三权分置”改革的基础上，从2015年开始在全国部署开展“农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度”改革试点（简称“三块地”改革）。在落实乡村振兴战略中要深刻领会中央精神，全面深入推进各项改革。

中华人民共和国成立以来，在坚持土地公有制不动摇的基础上，历经改革，最终建立了集体所有、家庭承包（家庭联产承包责任制）为主要形式的农村基本经营制度，即农村土地实行集体所有权与家庭承包经营权分离的制度，我们称之为“两权分离”制度。“两权分离”制度是我国农村农业发展史上具有里程碑意义的伟大创举，有力推动了农村和农业发展。但面对农村农业发展的新形势和农村土地利用方面出现的新情况，“两权分离”制度在许多方面都难以回答和解决新的问题和矛盾。在总结各地农村土地流转实践经验的基础上，中央在2016年正式提出推进农村承包地“三权分置”改革。

所谓“三权分置”，是指承包地的所有权、承包权和经营权的分置，即在保持集体土地所有权和农户承包权不变的前提下，将经营权从承包经营权中分离出来，并可以按照依法、自愿、有偿的原则进行流转。笔者在甘肃省调研时发现，许多农户把承包地出租给企业，农户除了土地租金收入外，还可以到承租企业或外出打工获得工资性收入。因此，建立在“三权分置”基础上的土地流转受到了农民的普遍欢迎。“三权分置”改革思路源于农村发展的实际需要，基于土地要素流动的优化配置，是“两权分离”制度的继承和发展，是继“两权分离”制度之后我国农村土地制度改革的又一创新和突破。

承包地的“三权分置”改革，符合现代产权理论的基本主张，可以让农民在不失地的前提下，以出租、入股、代耕、抵押等多种方式和途径放活经营权，可以解决耕地分散低效经营或撂荒问题，消除进城居住、外出务工农民对土地承包权权益保障的担忧，也为城乡社会资本进入农村土地经营领域打开了通道，有利于培育新型经营主体、发展适度规模经营、提高土地利用效能和推动农业现代化，必将为“三农”发展和乡村振兴注入新活力。但也要注意解决“三权分置”改革过程中出现的新问题，譬如：如何防止非法改变土地用途, 甚至通过炒作、买卖土地谋取利益；如何在土地流转实现规模化经营后保证农地不流失、不污染、不破坏；如何保障新的土地经营权人对流转来的土地享有耕种和收益权利及稳定的预期。因此，要坚持“三权分置”改革方向不动摇，认真总结经验，及时发现问题，全面稳妥推进。

我国法律规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对农村集体土地实行征收或者征用并给予补偿。不难看出，这一法律规定有三个关键词，即公共利益、征收、补偿。问题的关键是：如何界定公共利益，如何征收，如何补偿。在土地征收过程中往往会出现随意扩大征收范围、征收程序不规范、补偿安置不到位等问题。

农村集体经营性建设用地入市是落实集体土地产权权能的重要组成部分。这项改革事关大局、影响深远。改革的目标是实现农村集体经营性建设用地与国有建设用地享有同等权利、履行相应义务。在符合土地利用规划、用途管制和依法取得的前提下，允许农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行同等入市、同权同价。要明确界定农村集体经营性建设用地入市范围，按照规范管理、有序运行、城乡互动、收益共享的要求，积极稳步推进。

从目前各地试点的情况看，总体进展顺利，试点中也积累了一些宝贵经验，为建立农村集体经营性建设用地入市法律制度奠定了重要基础，但在试点中也存在一些不容忽视的问题，譬如：单纯追求土地出让收益，忽视试点经验总结，试点目标走偏；规划、调查、确权、登记等基础性工作滞后，导致底数不清、盲目出让和土地纠纷；县级政府相关部门对试点以包代管，集体经济组织作用没有充分发挥等。按计划试点工作2018年就要结束，在全面总结试点成果、经验并转化为法律制度的过程中，要坚持问题导向，突出重点和薄弱环节，把规划管控、收益分配、基准地价确定、出让决策程序、强化村级责任等作为重点，稳步推进农村集体经营性建设用地入市。

据统计，近些年我国每年约有1500万左右的农村人口进城落户，造成大量农宅闲置。为了解决宅基地长期闲置而退出、流转机制又不健全的问题，受承包地“三权分置”改革经验的启发，一些地方在宅基地改革试点中提出了宅基地的所有权、资格权和使用权“三权分置”的改革思路。宅基地的“三权分置”改革，使宅基地的所有权、资格权与使用权分离，所有权归集体，资格权归农户，使用权归宅基地使用者，可以让农民在“不失房”的前提下以出租、抵押、作价入股等多种方式适度放活使用权。宅基地的“三权分置”改革，可以解决农宅闲置浪费问题，拓展宅基地和农宅用途，从而使农民增加财产性收入。

因此，宅基地制度改革要在坚持“三权分置”的前提下推进。改革要紧紧围绕以下四个方面展开：

无论是土地制度改革，还是常态化的土地管理，都需要扎实的基础性工作来保障。当前需要重点要做好以下工作。

承包地、宅基地（包括自建房屋）确权登记发证是“三权分置”改革能否得到落实、土地及房屋财产权利能否得到有效保障、土地（宅基地及房屋）流转能否搞活的基础和保障。实际上，“三权分置”改革模式出现之前，土地流转在广大农村已经普遍存在，但笔者在调研中发现，土地流转的农户普遍存在一些疑虑，提出了一些关切问题，比如：久而久之，通过土地流转租出去、入了股的承包地还属不属于自己？将来还能不能收回来自己耕种经营？如果对方不归还又该怎么办？家庭人口增加了还能分到地吗？全家进城安家落户后承包地怎么办？宅基地属于村集体，长期无人居住会不会被收回去？诸如此类的担心和问题还有很多。总之，农户心里不踏实，担心的核心问题还是土地权利能不能得到保障。

对此，十九大报告明确提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。”要落实十九大精神和中央的农村政策，切实让农民吃上长效“定心丸”，最重要的还是要加快土地（包括宅基地及宅基地上的自建房屋）的确权和登记发证工作。确权登记发证以后，农民应该拿到“三权三证”。三权是：土地承包经营权、宅基地使用资格权、宅基地之上自建住房所有权；三证是：承包土地经营权证、宅基地使用资格权证、自建住房房产证（现在实行不动产统一登记发证，后两个证可以合并为一个不动产权证）。这样农民就得到了享有土地、房屋财产权利的法律凭证。如果要征收或征用农民的土地或拆迁农民的房屋，必须按照法定程序进行，必须要经过平等协商。同时，确权发证以后，也会增强农民对土地权益保障、财产性收入预期的信心。

土地利用总体规划是优化配置土地资源，协调各类用地规模、结构、布局和时序的核心手段，是实行土地用途管制的重要依据。当前在农村土地供给、利用、管理方面存在的一个突出问题就是以乡村为单元的土地利用规划开展迟滞，而已有的县级土地利用规划未能全面考虑到农村新的发展形势对土地的利用需求，难以适应实施乡村振兴战略的新形势，出现了土地用途管制不切实际、乡村建设布局不够科学和建设用地不足而新增审批受阻等问题。

文章来源：中国国土资源经济